【媒体报道】检察日报：法治政府建设难点真的在基层吗？

检察日报2016年1月27日讯 （夏正林 华南理工大学法学院教授）在谈到法治政府建设的难点时，很多人认为，在基层政府实现法治的治理方式，相对于其他层级的政府来说，要更为困难。其原因无非是基层政府人员的法治素养低，加之，中国长期形成的人治的传统，基层政府要实现法治的方式是很难的，甚至还有人认为，基层政府不仅不愿意，而且也不能用法治的方式治理。

的确，对于基层政府来说，在很多时候，运用法治的方式并不是一个好的方式，他们更喜欢运用人治的方式，效率反而更高。在行政审批改革过程中，笔者也曾听一些部委的领导同志讲说，不是不愿意审批权力下放，而是基层政府人员这样的素质，把审批权放下去难以放心。事实上，在这么多年的改革实践中，也的确出现“一收就死，一放就乱”的现象。那么，问题真的是因基层人员的素质低而不能运用法治的方式治理?或者说，真的是基层不愿以法治的方式治理吗?前不久，因一个课题调研的需要，笔者有机会带着这个疑问去广东省的几个乡镇和街道进行调研，结果令我大吃一惊。其实，最需要和最盼望法治治理方式的恰恰是基层政府。

其实，仔细想想，道理也是非常清楚的。实践中，基层政府面临的问题正是由于非法治的方式造成的，而解决这些问题在根本上还是需要法治的方式。比如，笔者在调研中发现，基层政府面临最大的问题是政府该做哪些事，哪些事本不该由政府干，权力的边界不清楚;哪些责任该由基层政府来承担，哪些责任不该由基层政府来承担，责任范围不清。实践中，基层政府似乎什么都可以做，而什么又都不一定能做好，而其责任往往由上级政府考核来决定。虽然法律规定一般只是将执法权归为县级人民政府及其部门，而实践中县级人民政府往往通过“属地的原则”由基层政府来承担，在某种意义上，“上级政府要求”已成了基层政府的唯一权力来源，“对上负责”也成了唯一的责任方式，而考核就是其中的纽带。

再比如，人员编制和财政也是基层政府遇到的困难之一。一个乡镇一般只有30多个公务员的编制，而实际上需要乡镇出钱养活的多达二三百人，这个差额需要乡镇自身想办法解决。其实，这个做法本身就已违背法治要求。基层政府要完成养活这些人口的任务，必然又得通过其他办法，如出卖土地。这也就解释了地方政府卖土地、搞拆迁的积极性很高的原因。说很多基层政府已成为土地的“二道贩子”，一点也不过。然而，这不仅不符合法治的要求，也对社会的稳定埋下隐患。笔者没有想到的是，这种情况越是经济发达的地方越严重，因为经济越发达，基层政府要处理的事就越多，需要的人手也就更多，于是出现“小马拉大车”的现象。

这些问题总结起来，就是权力与责任的不对等，权力小、责任大，使基层政府成了“夹心饼干”，“上面考核，下面骂”。如此，把法治建设难的原因归为基层政府人员素质低，归于中国人治的传统，真的有点冤枉他们了。

基层政府是政府与基层群众自治的桥梁，关系到法治中国的建设进程，关系到社会的和谐稳定，更关系到人民群众对政府、对执政党的信任。权力有边界，责任才有边界，权责统一是法治政府建设的最基本的要求。对基层政府而言，要实现这一要求，光靠“上面要求”恐怕难以实现，更主要的是“上面”首先用法治的方式来治理。