【媒体报道】中国社会科学报：《环境保护税法》宜改为《排污税法》

中国社会科学报8月26日讯  陈红彦 华南理工大学法学院 2015年6月10日，国务院法制办公室公布了由财政部、国家税务总局、环境保护部起草的《中华人民共和国环境保护税法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），引发广泛讨论。其中，有关该部立法的名称是否存在“头大身小”、“名不副实”问题，是争论焦点之一。其实，“名实相符”的讨论只是表象，而有关该部立法的定位和主旨之争才是实质，说到底是与我国环境税改革的总体思路密切相关。

立法定位：搭建污染税法律制度平台

目前，尽管国内外学术界对环境税的基本概念依然存在分歧，但对环境税所应具备的促进环境保护的基本功能以及环境税的基本范畴，却有基本共识。以下四类税收被划归为环境税：一是能源税，即对煤、石油、天然气、电力等能源产品进行征税；二是交通税，即对拥有和使用机动运输工具的人进行征税；三是污染税，即对可测量、可估算的向大气以及水中的排放进行征税，为处理固体废物与噪声进行征税；四是资源税，即对开发使用自然资源进行征税。

依此为对照，总体而言，我国的环境税改革已具备较好的税制基础。在能源税方面，目前我国已经对成品油，包括汽油和柴油，征收消费税；在交通税方面，我国的车船税制度正是对车辆、船舶等运输工具保有人的征税；而从2011年开始提速的资源税改革，也正在将越来越多的稀缺性资源纳入征税范围。从税制基础和法律框架的角度看，我国目前最缺乏的就是尚未构建起污染税的法律制度平台。

我国的环境税改革决不能、也不该是毕其功于一役，难以依赖于某一部超级立法即完成所有环境税改革目标的实现。正确的改革思路应是围绕和坚持上述四个方向，有步骤、分重点逐步推进。具体而言，能源税方面，应依托消费税的改革，增加对煤炭、天然气和电力的征税，同时优化征税环节；交通税方面，应进一步完善现行车船税的计税依据和征税标准，更鲜明地体现出环境保护的价值取向；污染税方面，重点是要将排污费修改为排污税，搭建起排污税的法律框架，以更具强制性的税收手段确保污染者付费；资源税方面，应将环境保护明确为立法目标，在现有税制基础之上，进一步扩大征税范围，优化计征方式。

这四个方向的改革虽有联系，但更多表现为相互独立，各有空间，并不适宜交叉进行。因此，《征求意见稿》实现了对排污行为的“费”改“税”，完成了污染税改革的核心任务，也与我国环境税改革的整体思路保持了一致。

碳税问题不宜纳入《征求意见稿》

《征求意见稿》出台之后，不少学者主张应将碳税问题纳入其调整范围。总体来看，我国引入碳税制度的时机并不成熟。即便引入，也不宜与污染税改革混为一谈。

碳税与能源税的征税范围有所重叠，两者都对煤、石油、天然气、电力等化石能源及其产品征税，当然能源税的征税范围往往更为广泛，还包括非化石能源，如核能、风能等。从计税依据的角度看，两者虽有所区别，碳税是以化石能源的碳含量进行征税，而能源税往往以化石能源的能源含量或发热量来征税，但两者的计税依据更易于转换或者结合。比如，芬兰的碳税制度就是按照60∶40的碳含量/能源含量对化石能源进行征税，从而将传统的能源税制度与碳税制度有机地结合起来。

相反，碳税与污染税的结合则显得更为困难。全球变暖问题的产生，并不归因于二氧化碳本身，而是根源于人类社会自工业革命以来无节制大规模地使用化石能源从而导致二氧化碳浓度不断攀升，破坏了大气自身的循环系统。因此，将碳税纳入污染税是不适宜的。

同时，碳税与污染税在立法体例方面亦存在诸多差异。比如，污染税的纳税主体并不包括自然人，而碳税却将自然人，主要表现为使用化石能源的家庭用户，视为最重要的纳税主体之一；污染税的计税依据为污染物的排放量，而碳税的计税依据往往并非二氧化碳的排放量。由于对二氧化碳排放的监测难度大，成本高，而化石燃料的碳含量与其二氧化碳排放量之间具有相对固定的比值，因此，各国往往从征管便利的角度，将碳税的计税依据确立为化石燃料的碳含量；再比如，由于碳税会对能源密集型企业构成沉重的税收负担，并进而影响其国际竞争力，也会对低收入家庭的正常生活秩序造成冲击，因此，碳税制度在设计之初往往会对这类主体实施特殊的税收优惠制度。而污染税的税收优惠设计理念无关纳税人的税负承受力的差异，其更多关注纳税人排污结果的差异，并通过税收优惠的方式鼓励企业更好地进行自主减排。碳税与污染税的这些差异表明，《征求意见稿》如果引入碳税制度，将会与主体税制设计产生矛盾，并进而导致整体立法逻辑与价值护持的混乱。

改名为《排污税法》是“名实相符”

在能源税、交通税、资源税已有税制基础，而污染税的税制框架尚未搭建的背景下，《征求意见稿》将改革定位于排污的“费”改“税”，从而构建我国的排污税法律体系，这一改革的方向和内容是正确的。

然而，与立法内容的合理性相比，《征求意见稿》拟定的立法名称存在“头大身小”、“名不副实”的问题。“扩展身形”显然不是明智之举，因为这将扰乱我国环境税改革的整体思路和步骤。正确的做法是“缩小头围”，将《环境保护税法》修改为《排污税法》。这一修改至少有三方面的益处：一是更为清晰地体现该部立法的主旨；二是明确向社会公众传达该部立法的主要内容；三是有利于保持立法的稳定性，避免与该部立法定位不相符的制度被吸收纳入。通过修改立法名称，立法者能更好地明确和坚持现有立法框架“费”改“税”的基本思路，这对于厘清我国环境税改革的整体路径和步骤具有重要意义。