【媒体报道】羊城晚报：地方立法权“扩容”：一个机遇和两个挑战

羊城晚报5月29日A21版讯（冯健鹏　作者为华南理工大学法学院副教授）报载，广东省人大常委会就确定佛山、韶关、梅州、惠州等9市制定地方性法规的决定进行审议。待审议通过，这些市将正式开始制定地方性法规，而全省拥有地方立法权的市也将“扩容”。

按传统的立法体制，我国有地方立法权的市（除直辖市外）仅包括“省会所在市”、“经济特区所在市”和“国务院认定的较大的市”，在全国仅有49个；在广东，仅有广州、深圳、珠海和汕头4个。此次地方立法权“扩容”，使广东省可制定地方性法规的城市数量增长两倍多，并且这一趋势还将继续。根据新修改的《立法法》，地方立法权将扩展到所有设区的市。换言之，地方立法权的“扩容”某种程度上预示着地方治理方式的深刻变化。地方性法规将成为地方治理的重要法律依据，甚至主要的法律依据。这对于地方治理而言，意味着一个机遇和两个挑战：

随着更多的城市拥有地方立法权，地方人大将成为地方治理的生力军，这是改善地方治理规则体系的重要机遇。长期以来，大多数城市的人大没有地方立法权，地方治理所依据的具体规则只能依靠地方政府及其部门的各类红头文件。但是“红头文件的治理”存在两个基本问题：

首先，红头文件能设定的内容本身是有限的。按照《行政处罚法》，地方性法规可在一定范围设定行政处罚，但各类红头文件都没有这个权限。然而在地方治理中，有时确有必要设定具体的行政处罚规则，这就给地方治理造成了两难困境：要么严格依照法定权限，但当为而不为，无异于自缚手脚，且易招致“行政不作为”的批评；要么无视法定权限，先规定了再说，但这般“赤膊上阵”的法律风险不言而喻，而且所有相关的政府行为在合法性上都会遭到质疑——无论哪种情况，都与地方治理的法治化目标南辕北辙。

其次，红头文件由行政机关制定、也由行政机关执行，这种“自定规则自己执行”的做法，势必难以遏制部门利益在规则中的出现，是比“既当球员又当裁判”更严重的问题。当然，传统上，地方人大有备案审查等制度可监督“红头文件的治理”，但由于种种原因，监督实效多半并不理想。随着“红头文件的治理”转向“地方性法规的治理”，地方人大有机会走向地方治理的第一线。与政府相比，人大的立场相对中立、审议时间相对充裕、意见渠道相对多元，并且在信息公开、公众参与等方面有更多的有利条件。因此，有理由相信“地方性法规的治理”可以做得更好。

但与此同时，地方立法权的“扩容”也带来两个挑战：第一，地方人大的立法力量能否应对多样化的地方性立法需求？传统上有地方立法权的49个城市在法规制定方面也表现得参差不齐，无论数量还是质量都存在很大差异。这种情况当然是多种原因所造成，但人大本身的立法力量显然是重要原因。地方立法权对于地方人大来说，既是重要的权力，也是繁重的工作；如何充分发挥好这一职权，还有大量制度建设的工作要做。第二，地方立法权对于人大如何协调与政府的关系提出了更高要求。如何在立法中既避免部门利益的不当干预，又充分尊重行政业务工作的正当需要，这是在行使地方立法权时首先要考虑的问题。同时，即使在“地方性法规的治理”下，红头文件依然是政府工作的一个重要方式。如何通过地方立法权将红头文件纳入法治轨道，也是地方人大需要面对的重要问题。

总之，地方立法权“扩容”，究竟是“水到渠成、更上层楼”，还是“幸福来得太突然”，还有赖地方人大自身的制度探索与建设。