南方都市报：人大常委会专职委员重装上路

南方都市报4月1日 AA23版讯  据媒体报道，深圳市委全会近日审议的《深圳市委市政府贯彻落实习近平总书记重要批示精神努力在“四个全面”中创造新业绩的决定》，及落实“四个全面”的近期重点工作《方案》等4个配套文件，在落实全面依法治国中的一项重要举措是人大常委会实行专职委员制度。

总体来说，在目前人大代表专职化或职业化难以启动的情况下，深圳“探索在市人大常委会实行专职委员制度，适当提高有法治实践经验的人大常委会专职委员、人大专门委员会委员比例”等一系列政策值得期待，这也是对新《立法法》第一条增加的“提高立法质量”的明确回应。长期以来，基于人大会期短暂、代表素质参差、委员身份兼职、政府主导立法等各种实践问题的矛盾突出，给人大正常履职立法工作牢牢套上了枷锁，甚至造成了立法形式化、部门化、利益化的乱象。如今，人大常委会专职委员虽然不能应对所有这些理论和现实困境，但的确为今后各级人大立法突出重围打开了豁口。

事实上，早在1987年，十三大就提出了全国人大常委会年轻化、专职化的设想，受制于客观条件，这一设想一直未提上议事日程。2002年十六大报告再次提出“优化人大常委会组成人员的结构”。在这一背景下，2003年十届全国人大开始“专职委员”试验，10位年富力强、在各自专业领域有较大影响的全国人大常委卸任原有的司局级职务，将人事关系转到全国人大常委会，被任命为7个相关专门委员会主任委员助理，专门从事立法、监督等工作，而不再只限于参加一年一次的全国人大会议或一年几次的全国人大常委会会议。专门委员会主任委员助理的职务是全国人大成立50年来首次设立，所以，这些“特别常委”备受瞩目，并被看成是全国人大常委会增加专职化比重的一个重要举措，也标志着推进人大代表专职化的实践已经在全国人民代表大会常务委员会组成人员中率先开始。经过五年实践，2007年十七大报告进一步提出“加强人大常委会制度建设”与“优化组成人员知识结构和年龄结构”。2008年的十一届全国人大会议上，不仅9位“专职委员”获得连任(一位去世)，而且又增加了2人。又经过五年实践，2012年十八大报告首次提出“提高专职委员比例”，以增强依法履职能力，充分体现出推动人大制度改革的连续性和一致性。

然而，相比较全国人大常委会专职委员的高调登场，各级地方人大常委会专职委员却显得犹抱琵琶。以现任深圳市人大常委会组成人员为例，39人中驻会委员15人，但均为市人大机关人员，并无一人是放弃原工作而成为“专职委员”的，这当然就有悖于设置专职委员的职业化和专业化初衷了。所以，全国和地方的专职委员无论出身还是发展上暂都不能相提并论，进而各个地方的专职委员建设也无法联动复制，这固然囿于宪法、组织法、代表法的法律限定，但更重要的是由于各区域立法历史经验悬殊、立法能力和立法人才完全差异化，以及专职委员激励和待遇等职业保障制度的长期缺位。

但新《立法法》第72条扩大“设区的市”的地方立法权条款则为人大常委会专职委员的顶层设计(可惜未进入本次修法)注入了“强心剂”。在改革不能突破法治的前提下，各地扩大立法权后更要保证国家整体法制统一，一方面透过地方立法的事项列举和省级批准两大实质要件予以拘束，另一方面除原来的“较大的市”的“设区的市”实施地方立法权的程序要件也明确归口省级人大常委会定夺。而所有这些内容就为地方人大常委会专职委员制度的普遍建立提出了紧迫诉求并腾挪出巨大空间，所以，未来应当将人大常委会有法治素养的专职委员比例视为各地方立法能力的重要指标，与此同时，各地争取立法权和实施立法权的一项前提便是要建设好有立法功底的专职委员队伍。

(作者滕宏庆系华南理工大学法学院教授)