【媒体报道】南方法治报：解决信访问题，不能坐等法治途径的完善

南方法治报 2014年11月3日 16版讯

编者按

信访函件在部门之间“踢皮球”、信访事项办理久拖未决、责任部门处理意见敷衍了事……信访问题毫无疑问是一块难啃的“硬骨头”，要啃下这块“硬骨头”，只能靠法治思维。

除了中央层面的立法，在地方立法中，2014年7月1日出台的《广东省信访条例》备受关注，该条例被认为是解决信访问题的范本。但其实践情况究竟如何？有关专家在该条例实施三个月后展开基层调研，并依据调研情况提出了具体的参考性意见，以期缓解日益突出的信访问题。

夏正林  华南理工大学法学院副院长、教授、博士生导师

把信访纳入法治化轨道，在立法方面突出“诉访分离、依法信访”的法治原则，已是从中央到地方清醒认识信访制度本身及其所带来问题的共识。在中央层面，今年9月，中央政法委印发三个指导意见，旨在解决涉法涉诉信访导入难、纠错难、违法行为处理等问题，本月1日，国家信访局《关于进一步加强初信初访办理工作的办法》正式生效实施，该办法对强化信访部门的督办责任做出更明确的规定。

在地方层面，2014年7月1日出台的《广东省信访条例》备受关注，不仅是因为它细化了把信访纳入法治的轨道的思路，更重要的是该条例出台与实施的过程非常特别：借助高校科研力量起草、施行前进行大规模宣讲、实施后选择试点观察实效，总之，重视程度前所未有。应该说，该条例出台为解决信访问题提供了一个很好的思路和范本，理论上，可在一定程度上减少基层信访工作的压力。

然而，根据笔者在基层调研的情况来看，该条例实施近三个月来，信访情况并没有得到预料的那样好转，甚至出现了某些更为严重的新情况。究其原因，根本还在于解决问题的法治途径不得力，群众“信访不信法”的观念依然严重。

众所周知，通过司法改革，不断完善法治途径是破解信访问题的根本，但这并非一日之功，面对日益突出的信访问题，不能只是等待法治途径的不断完善，可先针对具体问题采取相应措施，缓解信访压力。

▶取消考核制度是当务之急

目前基层政府面临的信访压力不仅仅来自要处理的信访问题本身，更来自于上级部门的考核。考核作为上级政府对下级政府政绩监督和一种手段，本无可厚非。

但信访工作比较特殊，基层政府对于大量的信访所涉及的问题，并没有足够的权力处理相关事务，甚至基层政府本身就是所要信访的对象，而上级政府却通过考核把信访的压力转嫁给基层政府，出现权力有限而义务无限的权力与职责脱离的现象，即所谓的“权力芝麻小，职责西瓜大”。更有甚者，基层政府又把压力转嫁给基层群众组织。这种做法本身就是违法的。既然信访所涉及的问题本身不是基层政府自身能够解决的，考核也没有用。

而且，为应付考核，基层政府往往不可避免采取过激的措施：一是通过哄、骗，讲感情等软的方式，使信访人获得不应获得的好处，从而放弃信访。然而，往往事与愿违，“会哭的孩子有奶喝”，这无疑助长了信访效应。二是通过看守、拘禁等硬的手段。无论哪种手段，都不能解决信访问题，还会产生更严重的问题，使基层政府威信尽失。对上负责，而不对下负责的治理方式是不会带来稳定的。因此，取消考核制度是当务之急。

▶厘清属地管辖问题，正确处理越级上访

访民愿意从更大官员那里获得正义，认为更大的官员就更能保证效果。这就会产生越级上访。然而，法治的基本要求事权划分清楚，并不是所有的问题都由官大的或更高级别的政府来解决的。因此，禁止越级上访是正确的，但关键是如何处理越级上访的问题。

实践中，往往是接访的单位通知访民所在的基层政府来领人处理。这无疑把基层政府与越级信访捆绑在一起了。基层政府为预防越级上访，不得不派人截访，一旦出现越级上访，又不得不派人去领人，还得派人陪伴看守，花费巨大的人力物力。

其实，这其中的问题在于对属地管辖的误解。越级上访问题发生在接访单位，应当由其所在地的相关部门解决更为适当，出现“闹访”行为，也应当由行为发生地公安机关进行处罚，而不应该一概由其户籍所在地管辖。在调研中，笔者发现一个案例：一个访民，其户籍在惠州，而人在深圳打工多年，其信访后，被访单位也打电话让该户籍所在地基层政府来领人处理，而其户籍的村并不认识他。也就是说，他们把属地管辖理解为其户籍所在地，无疑不合理地增加了访民户籍所在地的基层政府的维稳压力。

▶机构设置不能仅为迎合“群众呼声”

目前，国家层面设立了信访总局，在地方政府上则设立信访局，而且信访部门的官员往往是高配，如由政府的副秘书长兼任，在其他部门中又设立信访专员，使所有官员皆承担信访的功能。这种做法看起来是使信访部门更具有协调其他部门和处理信访相关部门的能力，但这显然与2005年的国务院出台的信访条例一样，迎合了老百姓对信访功能错误的认识，更强化了老百姓对信访的期待和意识，以为设立了专门机构，更能解决相关问题，从而把所有问题的解决都引导到信访渠道中来了。更有来自信访部门的一种呼声，认为目前信访机构人员紧张，设备、财力均不能适应对付信访压力要求，通过立法要求扩大信访队伍，改善信访办公机构地位的要求。

笔者认为，这不符合信访改革的要求。其实，按照“诉访分离”的原则，能够成为信访问题的并不多，如《广东省信访条例》规定主要涉及对国家工作人员职务行为的投诉，以及对国家的立法、政策出台提出建议等，而这些问题完全可以由相关的机构，如纪委监察部门、相关的办公室秘书机构来承担，不必再设立专门的机构来承担。

▶通过实践巩固宣传效果，提高法治意识

老百姓多年形成的“信访不信诉”的意识的确是造成信访问题的重要原因，但许多基层官员自身也不太懂得什么是应该信访的内容，什么是该诉的内容。因此通过宣传教育使老百姓和基层官员懂得该访的访、该诉的诉无疑是必要的。但调研发现，虽然各级政府都加强了宣传的力度，可很多未能达到预期效果。比如很多地方以信访下降率甚至没有信访行为为成绩指标。这显然不现实，更可能导致应付等造假行为或其他极端的手段。

因此，需要通过实践帮助老百姓解决实际问题来巩固宣传效果，使老百姓在实践中懂得哪些该访，哪些该诉。还可以在基层群众组织中设立专业法律服务机构，加强引导，效果可能会更好。