摘要：基层政府创新是实现制度完善的重要形式，却始终面临从“合情合理”到“符合规定”的难题。基层政府如何实现创新且不被问责的结果呢？现有研究关注了政府创新的三种主流视角，以及“战略嵌入”和“请示授权”两种纵向府际间的互动策略，相对忽视了基层创新被授权的关键要素。本文在制度变迁视角下，通过对A区创建城乡融合实验区的案例分析，提出“合规性确认”的解释。研究发现，政府创新可以按照政策内容变化程度，划分为改良性创新、突破性创新和整体性创新；突破性创新得以实现的关键，是以请示授权为“表”、确认合规性为“里”，构建符合政策要义的诱发机制、统筹主体利益的诱导机制、耦合配套制度的关联机制和规避多重风险的控制机制，以使创新行动被有组织的构建并不断发展。“合规性确认”分析框架的构建，阐明了当代中国基层突破性创新的纵向协同机制，对制度变迁和府际关系理论均有所发展。

关键词：政府创新;城乡融合;授权;府际关系;协同机制;