香港廉政监督和预防腐败的经验做法
发布时间: 2016-10-13 浏览次数: 53

 2014年9月初,深圳市纪委组织部分纪检干部赴香港开展了为期5天的廉政监督和预防腐败工作专题调研。调研活动采取集中授课、实地考察、讨论交流相结合方式进行,邀请了廉署原副专员郭文纬、廉署执行处原处长李俊生、香港立法会前议员程介南、警务处人事及训练处原处长邓厚升分别就香港廉政制度和反贪法律、贪污调查、廉政宣传及防贪策略、舆论监督、警队廉政建设进行了专题讲解,实地参观考察了廉政公署(ICAC,以下简称“廉署”)和立法会。调研期间,大家认真学习、深入思考,讨论交流,学有所思,学有所获,圆满地完成了专题调研任务。

  香港廉署成立于1974年,以肃贪倡廉为目标,是香港一个专门打击贪污的独立执法机构。廉署自诞生以来,香港的政治环境、社会风气迅速好转,从一个贪腐横行的城市一举扭转为政治清明、风气清朗的世界知名的廉洁地区。廉署为何具有如此令世界仰望的威力,它靠什么出奇制胜,它为何能产生巨大的反腐威慑力。带着这些问题深入思考,我们深刻地体会到香港在廉政建设方面有一些先进理念和先进经验值得学习借鉴。

  (一)始终倡导对腐败“零容忍”的精神

  “香港胜在有ICAC!”这句廉署的招牌式标语,其潜台词就是——“香港决不能容忍腐败行为和腐败现象”。廉署前官员认为,反贪的关键不是“严惩重判”,而是做到“逢贪必被抓”。他们认为,死刑并不能阻止贪污犯罪的发生,因为只要有高利润在,杀头的生意总会有人做;而“逢贪必被抓”则属于那种肯定赔本的买卖,不会有人做。依照香港法律,只要你收受贿赂,无论一万元、一百元还是一元都是犯法,都会受到贪污的指控,都要面对法律的制裁,这就是“零容忍”。“零容忍”态度的背后是对腐败的高举报率。廉署非常注重拓宽民众参与反腐败的渠道,特别是在鼓励、响应、保护民众举报方面效果明显,构筑了强大而可持续的反贪公信力。廉署成立后不久便成立了一个24小时运作的报案中心,设立热线电话,在各大传媒上鼓励市民全面举报。廉署成功检控的案件超过80%源于市民举报。香港市民对腐败深恶痛绝,据廉署公布的年度民意调查显示,公众对腐败持有较强的厌恶感。廉署对贪污“零容忍”高度符合香港市民的心理诉求。廉署在香港市民心目中既是公平、正义、廉洁的化身,也是市民要求实现公平社会的最有效途径。通过有效的反贪措施和廉署始终倡导的腐败“零容忍”精神,廉署已经得到了公众的普遍认可与支持。

  (二)制度设计确保机构独立性和权威性

  廉署是香港特区权威的独立反贪机构,依法享有高度的独立性和权威性。《香港特别行政区基本法》第57条规定,廉署独立工作,对行政长官负责,廉署在香港特区全权独立处理一切反贪污工作,不受其他政府部门的指示和控制。《廉署条例》也规定,除行政长官外,廉政专员不受任何其他人指示和管辖。其独立性和权威性具体表现在“四个独立”的制度设计:一是机构独立,廉署独立于香港政府架构以外,廉政专员直接向行政长官负责。二是人事独立,廉政专员有完全的人事权,署内职员采用聘任制,不是公务员,不受公务员叙用委员会管辖。三是经费独立,廉署经费由最高行政长官批准后,在政府预算中单列拨付,不受其他政府部门节制。四是办案独立,《廉署条例》、《防止贪污条例》及《选举<舞弊及非法行为>条例》等法律赋予廉署广泛的调查权力,包括拘捕、扣留、查询银行资料、必要时使用武力等,而抗拒或妨碍廉署执行职责即属违法。上述四个独立,使廉署肃贪“一查到底”成为可能。

 (三)“三管齐下”的运作架构和反腐模式

  廉署由执行处、防止贪污处和社区关系处三个部门组成,三管齐下对抗贪污——通过执行处全力肃贪,实现“逢贪必被抓”而使人“不敢贪”;通过防止贪污处审核政府部门的法律文件、工作程序等来预先为“系统”打上“补丁”,堵塞可能的贪污漏洞,使人“不能贪”;通过社会关系处教育宣传,让人“不想贪”。这种“打、防、教”三位一体的策略,取得显著成效,赢得国际社会的高度认可,被誉为经典的反贪模式。一是严格执法,强力反贪。廉署把70%-80%的人力配置在执行处,处长由廉署副专员兼任,以零容忍的态度对待贪污问题,以强大阵容和力量深挖贪污分子,形成一种全天候存在的威慑力、阻吓力,让官员时刻保持清醒。只要涉嫌贪污,无论数额大小都坚持一查到底,决不纵容,使贪污腐败变成高风险高成本罪行。为了提高调查能力,廉署持续优化执行处人力结构和组织结构。由于执法严格,政府廉洁状况日益改善。二是主动出击,合作防贪。香港在全球率先提出“预防胜于治疗”的治本理念。廉署秉持廉政共建的理念,与政府部门、公共机构、社会团体、行业协会建立密切的合作伙伴关系,通过提供专业的反贪服务,协助、指导上述机构改善管理,堵塞漏洞,从源头上防控贪污风险。防止贪污处每年都会根据贪污风险及有关机构的要求确定审查范围,并优先跟进公众关注的与贪污投诉有关的课题。在政府部门和公共机构草拟新法规、制定新程序的初期,向它们提供专业的防贪建议,以确保在新措施内及早加入防贪机制。此外,通过组织座谈会、研讨会,编写教材,提供防贪锦囊、程序指引等,指导有关机构建立完善处理利益冲突、申报投资机制、员工纪律守则等,防止利益冲突、以权谋私。通过廉署的源头治理,提高了政府部门和公私机构的问责和透明度。三是注重教育,倡导廉洁。廉署高度重视廉政文化,面向全社会积极传播廉洁诚信的价值观。重视发挥大众传媒的作用,通过廉政广告、电视剧集、青少年话剧、互联网等传播方式,把廉洁诚信教育的触角覆盖到市民生活工作的各个方面。通过项目招标等市场运作方式,吸引专业团体和人才参与廉政教育的策划、创作和推广等工作,打造了一大批廉政文化精品。突出教育的针对性,根据公务员、私营机构雇员、基层市民、青少年等主要群体的不同特点,量身定做教育内容、形式、载体,注重教育实效。

  (四)肃贪倡廉工作与时俱进,专业化程度高

  香港的经济社会发展也经历了不同阶段,呈现出不同的特征,肃贪倡廉工作也不断面临新情况新问题新挑战,廉署顺势而为,因时因势调整工作重点、提升业务素质、更新工作方式,作出积极应对,始终做到与香港发展同步。一是及时调整工作重点。廉署成立初期,整治公务员队伍的贪腐之风是工作重点。经过三管齐下的综合治理,公务员队伍在公众心目中逐渐树立起廉洁自律的良好形象;而随着经济发展,私营领域的灰色地带、潜规则成为影响社会公平的隐患。廉署及时将工作重心从政府部门转移到私营机构,加大对私营领域贪污的打击力度。在教育方面,应商界的要求,于1995年5月成立了道德发展中心和道德发展咨询委员会,由香港的总商会、中华总商会、中国企业协会、中华厂商联合会、工业总会、美国商会等6个主要商会负责督导,在香港长远推广商业道德。与各行各业共同实施伙伴策略,建设防贪网络,通过举办专业道德会议、编制专业道德实务指引、制作培训教材、媒体报道等方式,推行管理层诚信领导计划。对大学生开展诚信专业培训,使其步入社会之前具有良好的品德操守,以免落入贪污陷阱。在预防方面,针对不同行业的不同特点,为它们提供防贪锦囊。值得一提的是,廉署对工作方向与工作重点的调整,都是建立在专业、准确的数据统计基础之上的,这也增强了工作的预见性和规划性。二是不断提升专业水平。廉署根据时代和形势的需要,不断提高队伍的专业化水平。防贪处成员中不少具有专业资格,如会计师、核算师、工程师、测量师和咨询科技专才等,因其具有较高的专业水准和丰富实践经验,较容易找准各个行业容易滋生腐败的环节,并根据存在的漏洞制定防贪措施。社区关系处下细分媒体组、设计组、编导组、教材组等小组,如设计组就专门招聘了一批专业人才,为设计海报、编写剧本提供专业支持,除拍摄剧集等牵涉太多人力物力的工作需与电视台一起合作完成外,其他的大部分工作都由本部门的职员承担。同时,廉署为每一个新入职的员工制定了全面的培训计划,包括法律条文、语文、电脑、管理、内地研究等课程;执行处的助理调查主任的训练长达4个月,学习内容包括调查程序及技巧、监视行动、急救、自卫和枪械使用等;社区关系处及防止贪污处职员的培训内容则主要是沟通技巧、表达及主持讨论技巧、顾问服务技巧、认识不同行业的运作和被派驻廉署举报中心实习等。而在职的培训和进修课程则更为丰富,包括了领导才能、谈判技巧、督导管理、公共事务知识、变革管理、管理策略、危机处理及决策、传媒沟通技巧、指挥课程等。通过这些措施,廉署打造了一支专业化程度很高的队伍。

  (五)严格自律和有力的外部监督,确保廉署自身廉洁

  廉署靠严格自律和有力的“他律”来确保自身的廉洁。廉署内部有一整套严格纪律,譬如在署员的聘用方面很谨慎,要经过严格的品格审查。设立“内部调查及监察组”,也称为 L组,这个内部调查小组直接对执行处处长负责,着重对廉署员工的违法违规或行为不当情形进行监督。廉署注重利用媒体和市民的监督,利用举报中心接受市民对廉署人员的投诉,强化媒体以及市民对廉署人员的监督。一旦有怀疑,他们就会毫不犹豫的调查自己内部的官员。只要有贪腐嫌疑,就会被免职,毫无回旋余地。如果说廉署监督整个香港,那么谁来监督廉署呢?事实上,廉署也是要接受监督的。一方面廉署与行政长官、立法会、律政司、法院等机构形成权力制衡。廉政专员直接向行政长官负责,同时也要定期向行政会议汇报工作。立法会有权通过立法赋予或撤销廉署的权力,有权要求廉政专员出席立法会议,接受议员质询。廉署的职责是调查和搜集证据,只有调查权没有检控权,调查后是否提出检控,由律政司司长研究决定。廉署在行使某些权力前,如取得搜查令、扣押财产、扣留涉嫌人士的旅行证件,必须获得法院的许可。另一方面民众通过由特首委任的社会贤达和专业人士组成的贪污问题咨询委员会、审查贪污举报咨询委员会、防止贪污咨询委员会和社区关系市民咨询会等四个咨询委员会的监察来盯紧廉署,严防它自身滥权蜕变。(来源:深圳明镜网)