【媒体报道】南方杂志：留置取代“两规”，改变不止字面上
南方杂志2017年11月20日讯 党的十九大报告指出，深化国家监察体制改革，将试点工作在全国推开，组建国家、省、市、县监察委员会。同时明确，“推进反腐败国家立法”“用留置取代‘两规’措施”。
中央纪委副书记肖培在十九大报告解读专题发布会上表示，以留置取代“两规”措施，是用法治思维、法治方式惩治腐败。
11月7日，备受关注的《中华人民共和国监察法（草案）》（下称《草案》）在中国人大网首次公布，向社会公开征求意见。《南方》杂志记者留意到，《草案》完全废除了“两规”，同时，共有16处提及“留置”。
华南理工大学法学院教授、院长助理、博士滕宏庆在接受《南方》杂志记者采访时表示，十九大报告中关于深化国家监察体制改革的相关提法为我国当前正在进行中的国家监察体制改革明确了监察立法，也直面了关键问题。
“从过去的‘两规’到今天的‘留置’，不是简单的名词更改或文字游戏，而是蕴含着全面深化改革、全面依法治国和全面从严治党的一场深层变革。” 滕宏庆说。
“两规”退出历史舞台是法治进步
“两规”又称“双规”“双指”，在法律上最早见于1990年12月9日国务院颁发的《中华人民共和国行政监察条例》。条例规定：监察机关在案件调查中有权“责令有关人员在规定的时间、地点就监察事项涉及的问题做出解释和说明”。1993年，中纪委、监察部合署办公后，“双规”的适用范围进一步扩大，1994年5月1日施行的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》，也作出了相同规定。
有业内人士认为，在当时反腐形势严峻的情况下，为了办案需要，“不得已使用了‘两规’”。中国纪检监察学院原副院长李永忠在接受媒体采访时也曾表示，这种行为属于“打法律擦边球”，应慎用、少用，甚至停用。
1997年5月9日，《中华人民共和国行政监察法》审议通过，《行政监察条例》同日废止，该法中有关“两规”的描述变更为“监察机关有权责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点对调查事项涉及的问题作出解释和说明”，也就是“两指”。由于纪检和监察部门早已合署办公，查处对象范围也较为重合，“两规”作为纪律检查的表述、“两指”作为行政监察的表述，实质上已成为一种伴生关系。
2005年5月底，中共中央办公厅、中央纪委办公厅相继下发文件，旨在“完善查办案件协调机制，进一步改进和规范‘两规’措施”。
滕宏庆介绍说，这两份文件在实施主体、审批程序上作出明确规定，要求维护违纪嫌疑人的申辩权、申诉权、人身权、知情权和财产权。文件还首次对“两规”时限做出约束，要求“不得超过案件调查时限”。2010年新修订的《中华人民共和国行政监察法》第20条规定：“责令有违反行政纪律嫌疑的人员在指定的时间、地点就调查事项涉及的问题作出解释和说明，但不得对其实行拘禁或者变相拘禁。”
“尽管党纪国法对‘双规’一直有所规范，但‘双规’并不是司法程序，而是在特定的历史背景下纪检监察机关所采用的能在较短时间内有效突破案件的一种党内和行政监察的特殊调查手段。然而，‘双规’因其具有限制人身自由的‘强制性’、无统一规范的标准流程、难以保障被审查对象的人权和缺乏有效必要的监督等原因饱受学界和实务界诟病，如今正式退出历史舞台也是法治进步和尊重人权的应有之意。” 滕宏庆说。
让预防和惩治腐败“于法有据”
2016年12月25日，全国人大常委会通过了《关于在北京市、山西省、浙江省开展国家监察体制改革试点工作的决定》，明确试点地区监察委可履行监督、调查、处置职责，可以采取谈话、讯问、询问、查询、冻结、调取、查封、扣押、搜查、勘验检查、鉴定、留置等12项调查措施。这被认为是开启了留置取代“两规”措施的序曲。
在试点地区的工作中，留置措施的审批权限、工作流程和方式方法，监察委员会与执法机关、司法机关的协调衔接机制等，被认为是中央交给改革试点地区的重点任务。十多个月来，三个试点地区均对留置措施作出了各自的探索。
11月7日，《草案》在中国人大网公布，面向社会公众征询立法意见。《南方》杂志记者翻阅《草案》发现，《草案》中有关留置措施的规定吸收了三地的试点经验，完全废除了“两规”，并对监察机关和监察人员行使留置措施作出了权限、程序、监督三个方面的界定。
什么条件下可以采取留置措施？《草案》指出，涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪的被调查人，监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据，仍有重要问题需要进一步调查，并具有“涉及案情重大、复杂的；可能逃跑、自杀的；可能串供或者伪造、销毁、转移、隐匿证据的；可能有其他妨碍调查行为的”等四种情形，经监察机关依法审批，可以将其留置在特定场所。此外，涉嫌行贿犯罪或者共同职务犯罪的涉案人员，也可以采取留置措施。
采取留置措施需要怎样的程序？《草案》规定了监察人员行使留置权时的要式行为，即“应当依照规定出示证件，出具书面通知，由二人以上进行，形成笔录或者报告、意见等书面材料，并由相关人员签字、盖章。对调查过程中的重要事项，应当集体研究后按程序请示报告”。
《草案》还规定了留置的标准程序、时限禁止、司法衔接等7个内容。如草案明确，省级以下监察机关采取留置措施，应当由监察机关领导人员集体研究决定，报上一级监察机关批准；省级监察机关决定采取留置措施，应当报中华人民共和国监察委员会备案。
在留置时间上，《草案》规定不得超过三个月。在特殊情况下，决定采取留置措施的监察机关报上一级监察机关批准，可以延长一次，延长时间不得超过三个月。另外，在采取留置措施后，除有碍调查的，应当在二十四小时以内，通知被留置人所在单位或家属。
之前学界中关于留置期限是否可折抵刑期的讨论，《草案》也给予了明确规定。被留置人员涉嫌犯罪移送司法机关后，被依法判处管制、拘役和有期徒刑的，留置期限应当折抵刑期。留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日。
最后，《草案》还赋予了被调查人及其近亲属针对留置法定期限届满，不予以解除的行为，有权向监察机关申诉和向上一级监察机关申请复查的内部救济途径。
滕宏庆认为，留置措施将主要作为监察机关其他调查措施的补强措施而存在，属于“措施后的措施”。
“总体来看，作为由国家权力机关产生的监督机关而非司法机关的监察委员会，其行使限制公民人身自由的留置措施，这种法律授权符合我国《立法法》中绝对法律保留的事项范围。因此，留置代替‘两规’是社会主义法治国家的重要体现，也是从严治党自我净化的监督重器，这既能够提升监察机关法治方式和思维，也能够有效推进用法治反腐的治理进程，做到预防和惩治腐败‘于法有据’。” 滕宏庆说。
留置措施设计仍需完善
滕宏庆认为，合法的留置措施作为强而有力的监察手段，将会进一步推进反腐败治理工作向纵深发展。但《草案》对于留置措施的设计本身还需要具体化，应该从以下三个方面考虑进行完善：
一是畅通留置措施的内外救济渠道。尤其在留置期间，如有留置错误的，或侮辱、打骂、虐待、体罚或变相体罚等行为对留置对象身体造成伤害或死亡的，应该参照《中华人民共和国国家赔偿法》，在《草案》中赋予监察对象（及其亲属）获得澄清事实、名誉恢复以及国家赔偿的救济渠道。这里所指的留置错误应涵盖违反《草案》的规定非法留置的、超过最长留置期限的、经调查留置对象最终被宣判无罪等情形。
二是明确留置措施的执行人员身份。《草案》只对监察人员作出相关表述，而对于哪些人员承担“准司法警察”职能，具体负责执行留置和留置期间的看守人员则尚未确立。
三是建立留置期间的基本辩护制度。从保护公民基本权利的法治精义出发，建议参照《中国共产党章程》第四条第（六）项“在党组织讨论决定对党员的党纪处分或作出鉴定时，本人有权参加和进行申辩，其他党员可以为他作证和辩护”，探索建立监察对象留置期间基本辩护制度。即在留置期间，审查对象本人可以自行辩护或委托其他监察对象或者政府公职律师就其受调查的事项为他作证或为他辩护。