【媒体报道】民主与法制时报:铁路运输企业准入机制须权责统一

发布人:系统管理员 发布时间:2017-09-22 浏览次数:140

民主与法制时报2017年8月31日讯 (作者 滕宏庆 法学博士、华南理工大学法学院教授)中国高速铁路快速发展世界瞩目,“一带一路”倡议为铁路客运与货运市场带来了前所未有的增长机遇。为适应铁路投融资体制改革的发展需要,鼓励社会资本参与铁路建设经营,进一步扩大开放,支持中国铁路投资、建设、装备、运营全方位“走出去”,日前,交通运输部、国家铁路局广泛调研,发布《铁路运输企业准入许可办法(修正案草案征求意见稿)》面向社会公开征求意见。

笔者认为,及时修订《铁路运输企业准入许可办法》适时必要,但新草案并未提升立法级别,变更门槛主要内容,简化审批程序步骤,可以说乏善可陈。笔者以为,此次修订应找准抓手,把全面建立铁路运输企业准入的权责统一制度与机制作为核心立法,通过法律构造让企业放心投资,让社会安心接纳符合市场、符合监管的我国新型铁路运输企业准入的行政许可。  

建立权责统一制度至关重要

从铁路运输企业准入制度本身看,即存在两方面矛盾:一方面,它作为一项具有有限的非竞争性和有限的非排他性的准公共产品,铁路运输存在拥挤效应和过度使用等问题。在铁路运输行业引入市场准入机制,通过人数和价格限制将一部分人排斥在外,不但可以起到缓解拥挤效应和避免过度使用作用,而且有利于促进企业之间良性竞争,为社会提供高质量公共交通服务。因此,企业准入存在必要性。另一方面,铁路运输不仅涉及社会公众日常出行,还关系到经济生产与社会发展的方方面面。正因为铁路运输的特殊性与重要性,有关铁路的投资、建设、管理及运营等事项需慎之又慎。企业本质上是盈利性组织,在面对社会公众时,没有国家强制力的保障,难免存在公信力不足,缺乏兜底能力,在重大安全事故或其他公共危机面前难以承担社会责任的状况。因此,企业准入亦存有风险。

由此可见,草案拟定建立铁路运输企业准入的权责统一制度与机制至关重要。权责统一不仅是法律原则,它还可以通过法律的强制力推行成为更规范和具体的规则。在铁路运输行业建立健全权责同一制度,应包含着两层含义:一是准入企业通过铁路运输获取利益的同时履行其相应法律责任;同时,企业在获取利益过程中应受监督,违法必究,侵权应给予赔偿。二是权责按比例匹配。准入企业既以盈利为目标,又以服务于社会公众为宗旨。要缓解二者之间的矛盾,即需同时满足盈利性和公益性。因此,应建立准入企业的权责按比例匹配制度或机制。根据企业的实际贡献或经营状况适当匹配其应承担的法律责任,既不允许企业推脱责任,也不允许不合理地增加企业所承担的法律责任。同时,通过法律责任对企业形成约束力,督促企业在参与铁路运输活动过程中时刻以服务公众、以公共交通运输更加高效和便捷、以缓解拥挤效应和避免过度使用为己任。

 应建立平等公开的准入竞争机制

 从保护企业合法权益角度出发,应建立平等、公开的准入竞争机制,保障各企业在竞争中拥有公平竞争和准入的机会。这种公平对待应涉及到准入领域、准入条件、准入程序以及法律责任等各具体的环节中。但铁路运输以为社会公众提供交通服务为主要目标,必然会同准入企业的盈利性目标相互冲突。在要求准入企业承担社会责任的同时,应完善准入企业经营补贴获得或是盈利性损失补偿的制度,以维护企业的合法、合理经营利益,以此为企业提供法律和利益保障。

从法律责任角度看,草案应对准入企业需承担的法律责任予以规定。既不能过分夸大盈利性企业的社会责任,也不能放任企业忽视其经营公益性。应在许可条件中增加有关法律责任的条款,将具备承担可能发生的、可预计的责任的能力纳入许可条件的审查与评估中。同时,对于企业因过失而造成人身、财产损失甚至是社会危害的情形,应适当、合理规定企业的法律责任;对企业为谋取利益而在铁路基础设施、铁路生产设施、铁路相关工作人员及日常运输的运营、维护等方面存在的明知作为有可能产生重大过失,尤其是对社会公众产生危害还故意作为的情况,应给予最为严厉的惩处规定。

另外,还需要以公开、透明的信息为保障。保障企业公平竞争,需要公开的信息平台来公示准入项目、准入时间、准入领域等信息,以保证每位竞争者都能获取参与竞争的机会;公开与铁路运输经营相关优惠与福利政策或是经营性成本,为企业的准入决策提供可参考信息;公开准入企业的有关信息,为社会公众进行铁路运输方式、运输路线、运输时间的自由选择提供可参考信息等等。

最后,铁路运输权责统一制度的实现还有赖于监督反馈机制的完善。企业及其内部工作人员可以对实施行政许可部门的行政许可行为进行监督;在参与准入竞争过程中,可以对有关单位、企业或个人的不合法行为进行监督和反馈;社会公众可以对企业及铁路运输中的任何一个环节展开监督,并提供反馈意见。

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