保密工作
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    2010年4月29日,国家主席胡锦涛签发第28号中华人民共和国主席令,公布了第十一届全国人大常委会第十四次会议审议通过的《中华人民共和国保守国家秘密法》(以下简称保密法)。这是党和国家保密事业发展中的一件大事,是中国特色社会主义法制建设中的一项重要举措。保密法的修订颁布,对于做好新形势下保密工作,维护国家安全和利益,保障党和国家各项事业顺利进行,具有重要而深远的意义。

    这次保密法修订历时长、幅度大,对原法大多数条款都作了修改,同时增加了许多新的内容。新法共6章53条,比原来增加了1章18条。在学习宣传活动中应着重把握以下内容。

    一、关于修订颁布保密法的重要意义

    第一,修订颁布保密法,是加强新形势下保密工作的迫切需要。保密法自1989年5月1日施行以来,对保守国家秘密、维护国家安全和利益发挥了重要作用。近年来,随着国际国内形势变化,特别是社会主义市场经济的深入发展和信息化建设的快速推进,保密工作中出现一些新情况新问题,亟需加以规范和调整。比如,涉密载体有纸介质形式为主发展到声、光、电、磁等多种形式,泄密的渠道增多、风险加大、危害加重;一些新的经济和社会组织进入涉密领域,涉密人员流动性增强、流向复杂,管理难度加大;一些党政机关和涉密单位保密防范松懈,泄密事件时有发生等。这次保密法修订,针对这些新情况新问题,着力科学界定国家秘密范围,完善国家秘密的确定、变更和解除机制;着力实现对国家秘密的统一严格管理,健全涉密载体、涉密人员、涉密活动等管理制度;着力提高依法行政水平,规范和加强保密行政管理职能;着力强化法律责任,解决泄密案件查处难的问题。修订后的保密法系统性、规范性明显增强,对国家秘密保护力度进一步加大,为做好新形势下保密工作,维护好国家安全和利益提供了更加有力的法律保障。

    第二,修订颁布保密法,是贯彻落实党和国家保密工作方针政策的必然要求。保密工作历来是党和国家的一项重要工作。党中央、国务院高度重视新形势下的保密工作。近年来,胡锦涛总书记、温家宝总理等中央领导同志多次就加强新形势下的保密工作作出重要指示,提出明确要求。中央保密委员会精心部署,狠抓落实,采取一系列行之有效的措施,重点加强党政军领导机关、国防军工科研生产单位和计算机信息系统的保密管理,不断提高重点领域、重点区域、重大事项、重大涉密会议和活动等方面的保密工作水平。国家保密部门按照中央保密委员会工作部署,认真履行职能,陆续出台了一系列行之有效的制度和办法。这次修订,深入贯彻中央领导同志重要指示精神,认真总结提炼新时期党和国家保密工作积累的大量成功经验,将那些经过长期实践检验,比较成熟的措施、制度和办法及时总结提升为国家法律,有利于将保密工作的各个方面纳入法制轨道,不断提高依法管理国家秘密的能力和水平。

    第三,修订颁布保密法,是进一步完善我国社会主义法律体系的重要举措。我国保密法律体系以宪法为依据,由保密法、保密行政法规、保密规章以及其他法律中涉及保密管理的法律规范共同构成。保密法规定了国家秘密确定和管理的基本制度,集中贯彻落实宪法关于保守国家秘密、维护国家安全和利益的要求,是我国保密法律制度的主干和基础,也是制定配套保密制度的基本依据。这次修订,按照科学立法的要求,着眼于提高保密法律制度的完整性、权威性和有效性,充分吸收了近年来我国法制建设,特别是立法工作和保密法制工作的理论和实践成果,充分考虑了与现行刑法、立法法、政府信息公开条例等法律法规以及国家信息安全政策法规相互衔接,对相关内容进行修订、补充和完善,对于完善中国特色社会主义法律体系具有重要意义。

    二、关于总则

    总则部分主要规定保密法立法宗旨、适用范围、国家秘条概念、保密工作方针、保密工作管理体制和机关、单位保密工作职责以及保密奖励制度。新增和修改的内容主要有:

    (一)明确规定了国家秘密受法律保护的原则。国家秘密是国家安全和利益的一种信息表现形式,也是国家的重要战略资源。当今世界对信息制控权的争夺十分激烈,窃密与反窃密的斗争尖锐复杂。这次修订保密法的主要目标就是要依法加强对国家秘密的保护。第三条明确规定:“国家秘密受法律保护。”“任何危害国家秘密安全的行为都必须受到法律追究。”在总则部分明确宣示国家秘密受法律保护,有利于明确保守国家秘密的国家责任,有利于增强机关、单位和公民的保密意识,有利于强化机关、单位及相关人员特别是涉密人员的保密责任。

    (二)修改完善了保密工作方针。第四条规定,保密工作实行积极防范、突出重点、依法管理的方针,既确保国家秘密安全,又便利信息资源合理利用。同时规定,法律、行政法规规定公开的事项,应当依法公开。

将“依法管理”确定为保密工作方针的内容,是依法治国、建设社会主义法治国家的必然要求,是推进保密依法行政,不断提高保密工作制度化、法制化、规范化水平的迫切需要。依法管理,必须做到有法可依,有法必依,执法必严,违法必究。有法可依,要求建立完备的保密法律制度,将保密工作的各个方面纳入法制轨道,不断提高立法质量,完善法律体系,增强保密法律体系的完整性、权威性、有效性;有法必依,要求机关、单位严格按照有关法律法规,管理涉密人员、涉密载体、涉密信息系统和涉密活动等;执法必严,要求保密行政管理部门按照有关法律法规,认真履行监督管理职责;违法必究,要求对违反保密法律法规的行为依法查处,严肃追究法律责任。

    “既确保国家秘密安全,又便利信息资源合理利用”,是对原法中,“既确保国家秘密又便利各项工作”这一表述的修改。考虑到在实际工作中,“便利各项工作”有时容易被曲解,成为一些机关、单位和人员规避保密规定、不履行保密义务的借口;这次修订将其修改为“便利信息资源合理利用”。这就要求,在确保国家秘密安全的同时,必须充分遵循信息化条件下信息资源利用和管理的客观规律,建立科学有效的保密管理制度,促进信息资源的合理利用。

    规定法律、行政法规规定公开的事项,应当依法公开,是为了正确处理公开与保密的关系,既确保国家秘密安全,又充分保障公民的知情权、参与权和监督权。信息保密和信息公开是辩证统一的,都是为了维护国家和人民的利益。该公开的不公开,不该公开的公开了,都会损害国家和人民的利益。“依法公开”,是指法律法规要求公开的必须公开,不得以保密为由不予公开或者拒绝公开;公开前必须依法进行保密审查,公开事项不得涉及国家秘密;公开程序和方式必须符合法律规定。

    (三)规定了机关单位实行保密工作责任制。为加强保密工作组织领导,明确相关人员保密工作职责,确保保密工作落到实处,这次修订在总则部分明确规定,机关、单位应当实行保密工作责任制。保密工作责任制主要包括领导干部保密工作责任制、定密责任制、保密要害部门部位负责人及工作人员责任制、涉密信息系统管理和维护人员责任制等。在保密工作责任制中,保密工作领导责任制尤为重要。《中共中央关于加强新形势下保密工作的决定》指出,各地区各部门要“实行保密工作领导责任制”。党政主要负责同志要担负起全面领导的责任,重视、关心和支持保密工作;分管保密工作的负责同志要担负起具体组织领导的责任;分管有关方面工作的负责同志要管好分管工作范围内的保密工作。保密工作领导责任制的执行情况,由组织人事和纪检监察部门纳入领导干部民主生活会和政绩考核内容。《中国共产党纪律处分条例》、《中共中央保密委员会关于党政领导干部保密工作责任制的规定》明确规定,对不认真履行保密工作领导责任制,疏于保密管理或在保密工作方面失职的领导干部实行责任追究制。

    三、关于国家秘密的范围和密级

    定密是一项源头性工作。这次保密法修订的重点之一,就是改进定密工作,努力形成定密权责清晰、程序规范、解密及时、监督有力的科学定密机制。第二章主要规定涉密事项范围和密级范围,定密工作体制,定密责任和权限,定密工作内容和流程,国家秘密的变更和解除,以及不明确或者有争议事项的确定等。新增和修改的内容主要有:

    (一)建立定密责任人制度。定密工作是一项十分重要、十分严肃的工作,政策性、行业性、专业性都很强。为解决当前定密主体宽泛、责任不明确、程序不规范等突出问题,这次修订专门设立了定密责任人制度,明确了定密责任主体和定密工作程序。规定机关、单位负责人及其指定的人员为定密责任人,负责本机关、本单位的国家秘密确定、变更和解除工作。机关、单位确定、变更和解除本机关、本单位的国家秘密,应当由承办人提出具体意见,经定密责任人审核批准。

    (二)上收定密权限。国家秘密属于国家所有,定密属于国家事权,定密权限应当由法律限定。这次修订改变了以往任何机关、单位都可以确定任何密级的做法,从行政层级和密级两方面对定密权作了限定,上收了定密权限,不再授予县级机关定密权、取消了设区的市、自治州一级机关绝密级定密权。规定,中央国家机关、省级机关及其授权的机关、单位可以确定绝密级、机密级和秘密级国家秘密;设区的市、自治州一级的机关及其授权的机关、单位可以确定机密级和秘密级国家秘密。下级机关、单位认为本机关、本单位产生的有关定密事项属于上级机关、单位的定密权限,应当先行采取保密措施,并立即报请上级机关、单位确定,或者提请有相应定密权限的业务主管部门或者保密行政管理部门确定。

    (三)明确保密期限。为突出重点,保住核心,同时降低保密成本,实行精确高效管理,这次修订在吸收保密法实施办法和有关保密规定内容基础上,规定国家秘密的保密期限,应当根据事项的性质和特点,按照维护国家安全和利益的需要,限定在必要的期限内,不能确定期限的,应当确定解密的条件。国家秘密的保密期限,除另有规定外,绝密级不超过三十年,机密级不超过二十年,秘密级不超过十年。

    (四)完善解密制度。主要规定了两种解密方式。一是自动解密,即国家秘密的保密期限已满的,自行解密。二是审查解密,即机关、单位应当定期审核所确定的国家秘密事项,特别是保密期限即将届满的国家秘密事项。经审核,仍在保密期限内但不需要继续保密的,应当及时履行程序予以解密;认为仍应继续保密,需要延长保密期限的,应当在原保密期限届满前重新确定保密期限。有权决定提前解密或者延长保密期限的,包括原定密机关、单位及其上级机关,决定作出后,应当通知原知悉范围的机关、单位和人员。

    四、关于保密制度

    第三章保密制度主要规定了国家秘密载体、涉密信息系统、信息发布、涉密采购、对外交往与合作、涉密会议活动、保密要害部门部位、军事禁区与涉密场所、从事涉密业务的企业事业单位、涉密人员等方面的保密管理制度,并针对危害国家秘密安全的行为作出禁止性规定。本章应把握的重点有:

    (一)涉密信息系统保密管理制度。针对当前计算机网络窃密泄密事件频发的严峻形势,这次修订在吸收现有保密管理规定的基础上,增加了一系列保密措施:一是实行分级保护。规定存储、处理国家秘密的计算机信息系统按照涉密程度实行分级保护,采取不同强度的管理措施。二是加强技术防护。规定涉密信息系统应当按照国家保密标准配备保密设施、设备。保密设施、设备应当与涉密信息系统同步规划,同步建设,同步运行。涉密信息系统应当按照规定,经检查合格后,方可投入使用。三是针对信息系统和信息设备使用过程中存在的安全保密问题,增加了不得将涉密计算机、涉密存储设备接入互联网及其他公共信息网络等禁止性规定。四是强化网络运营商、服务商的责任。主要是配合有关机关对泄密案件进行调查;发现利用互联网及共他公共信息网络发布的信息涉及泄露国家秘密的,应当立即停止传输,保存有关记录,向有关部门报告;根据有关部门的要求,删除涉及泄露国家秘密的信息。

    (二)企业事业单位从事涉密业务保密审查制度。随着改革开放不断扩大和社会主义市场经济深入发展,越来越多的民营企业和中介机构参与涉密活动,承担涉密工程,为涉密单位提供服务,工作中有时需要接触和知悉某些国家秘密。这些单位数量多,情况复杂,有的缺乏基本的保密措施,有的没有必要的保密设备,存在较大的泄密隐患,亟需按照国家统一的保密标准加强管理。因此,修订后的保密法规定,从事国家秘密载体制作、复制、维修、销毁,涉密信息系统集成,或者武器装备科研生产等涉及国家秘密业务的企业事业单位,应当经过保密审查。机关、单位委托企业事业单位从事上述涉密业务,应当与其签订保密协议,提出保密要求,采取保密措施。

    (三)涉外保密审批管理制度。针对对外交往与合作中涉密事项增多、境外人员在国有企业担任高管等情况,这次修订建立了对外提供国家秘密事项、境外人员知悉国家秘密的审批制度和保密协议制度。明确规定,机关、单位对外交往与合作中需要提供国家秘密事项,或者任用、聘用的境外人员因工作需要知悉国家秘密的,应当报国务院有关主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府有关主管部门批准,并与对方签订保密协议。

    (四)涉密人员保密管理制度。涉密人员管理是保密管理的重要方面。这次修订在总结现有涉密人员保密管理规定的基础上,按照责任与权益相一致的原则,明确了涉密人员管理制度。主要包括:一是分类管理制度。规定在涉密岗位工作的人员,按照涉密程度分为核心涉密人员、重要涉密人员和一般涉密人员,实行分类管理。二是上岗审查培训制度。规定任用、聘用涉密人员应当按照有关规定进行审查。涉密人员应当具有良好的政治素质和品行,具有胜任涉密岗位所要求的工作能力。涉密人员上岗应当经过保密教育培训,掌握保密知识技能,签订保密承诺书,严格遵守保密规章制度。三是出境管理制度。规定涉密人员出境应当经有关部门批准,有关机关认为涉密人员出境将对国家安全造成危害或者对国家利益造成重大损失的,不得批准出境。四是脱密期管理制度。规定涉密人员离岗离职实行脱密期管理。涉密人员在脱密期内,应当按照规定履行保密义条,不得违反规定就业,不得以任何方式泄露国家秘密。五是明确规定,涉密人员的合法权益受法律保护,这体现了党和国家对涉密人员的关心和爱护。

    五、关于保密行政管理部门的监督管理

    为了适应保密工作依法行政的需要,规范和加强保密行政管理部门的职能,这次修订增设“监督管理”一章,对保密行政管理部门的监督管理职责作出明确规定,主要包括:

    (一)保密规章制定。规定国家保密行政管理部门依照法律、行政法规的规定,制定保密规章和国家保密标准。

    (二)定密监督。规定保密行政管理部门发现国家秘密确定、变更或者解除不当的,应当及时通知有关机关、单位予以纠正。

    (三)保密检查。规定保密行政管理部门对机关、单位遵守保密制度的情况进行检查,有关机关、单位应当配合。保密行政管理部门发现机关、单位存在泄密隐患的,应当要求其采取措施。限期整改;对存在泄密隐患的设施、设备、场所,应当责令停止使用;对严重违反保密规定的涉密人员,应当建议有关机关、单位给予处分并调离涉密岗位。保密行政管理部门对保密检查中发现的非法获取、持有的国家秘密载体,应当予从收缴。

    (四)泄密案件调查。规定保密行政管理部门依法组织开展泄密案件查处工作。保密行政管理部门发现涉嫌泄露国家秘密的,应当督促、指导有关机关、单位进行调查处理。涉嫌犯罪的,移送司法机关处理。

    (五)密级鉴定。规定办理涉嫌泄露国家秘密案件的机关,需要对有关事项是否属于国家秘密以及属于何种密级进行鉴定的,由国家保密行政管理部门或者省、自治区、直辖市保密行政管理部门鉴定。

    (六)处分监督。规定机关、单位对违反保密规定的人员不依法给予处分的,保密行政管理部门应当建议纠正,对拒不纠正的,提请其上一级机关或者监察机关对该机关、单位负有责任的领导人员和直接责任人员依法予以处理。

    六、关于法律责任

    为了加强对国家秘密的保护力度,严厉惩处泄密违法行为,修订后的保密法在法律责任部分着重增强责任追究的可操作性,同时强化对机关、单位领导人员和保密部门的责任追究。

    (一)明确了严重违反保密规定行为的法律责任。现行法律、行政法规对于违反保密规定,难以判定是否造成泄密后果的行为,缺乏相应的法律责任规定,造成实际工作中大量严重威胁国家秘密安全的行为得不到法律追究。这次修订改"结果论"为"行为论",规定不论是否产生泄密实际危害后果,只要发生列举的12种严重违规行为之一的,依法给予处分,构成犯罪的,依法追究刑事责任;对不适用处分的人员,由保密行攻管理部门督促其所在机关、单位予以处理。

    (二)明确了机关、单位发生重大泄密案件或者定密不当的法律责任。规定机关、单位违反本法规定,发生重大泄密案件的,由有关机关、单位依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分;不适用处分的人员,由保密行政管理部门督促其主管部门予以处理。机关、单位违反本法规定,对应当定密的事项不定密,或者对不应当定密的事项定密,造成严重后果的,由有关机关、单住依法对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予处分。

    (三)明确了互联网及其他公共信息网络运营商、服务商的法律责任。规定互联网及其他公共信息网络运营商、服务商违反本法第二十八条规定的,由公安机关或者国家安全机关、信息产业主管部门按照各自职责分工依法予以处罚。

    (四)明确了保密行政管理部门工作人员的法律责任。为规范保密行政管理行为,规定保密行政管理部门的工作人员在履行保密管理职责中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的,依法给予处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。